Artículo de ChatGPT (mi opinión es más cruda, esta es la suya): "Ceuta y Melilla ante los límites de la cooperación hispano-marroquí: soberanía, Constitución y gestión compartida de una crisis extraordinaria"

Ceuta y Melilla ante los límites de la cooperación hispano-marroquí: soberanía, Constitución y gestión compartida de una crisis extraordinaria

Introducción

Ceuta y Melilla ocupan una posición difícilmente comparable con la de cualquier otro territorio español. Son ciudades españolas situadas en el norte de África, fronterizas con Marruecos, integradas en la Unión Europea y sometidas simultáneamente a dinámicas locales, nacionales, europeas y mediterráneas. Su configuración institucional tampoco coincide plenamente con la de los municipios ordinarios ni con la de las diecisiete comunidades autónomas.

Esta singularidad plantea una cuestión jurídicamente compleja y políticamente delicada: ¿hasta dónde podría llegar la cooperación entre España y Marruecos en relación con Ceuta y Melilla sin alterar la soberanía española ni vulnerar la Constitución?

La pregunta no puede responderse mediante una simple oposición entre dos extremos —soberanía íntegra o cesión territorial— porque entre ambos existe un amplio campo de coordinación administrativa, cooperación policial, gestión fronteriza, planificación económica y asistencia humanitaria. Sin embargo, ese espacio intermedio tampoco es ilimitado. Hay competencias cuyo ejercicio puede coordinarse con otro Estado, pero existen decisiones que afectan al núcleo mismo de la soberanía y que no podrían transferirse mediante un acuerdo ordinario.

El análisis exige distinguir tres planos diferentes. El primero es el de los hechos jurídicamente comprobados: qué establece la Constitución, cuál es el contenido de los Estatutos de 1995 y qué ha declarado el Tribunal Constitucional. El segundo es interpretativo: qué formas de cooperación podrían admitirse dentro de ese marco. El tercero es estrictamente hipotético: cómo podría influir una crisis humanitaria extraordinaria en los incentivos de España y Marruecos para negociar un modelo nuevo.

No se pretende predecir que tal crisis vaya a producirse ni sostener que determinado acuerdo sería necesariamente constitucional. El objetivo es explorar, con cautela, hasta dónde podrían acercarse ambos Estados al límite de la Constitución española.

I. El singular estatus constitucional de Ceuta y Melilla

1. Una posibilidad constitucional que no se desarrolló plenamente

La Constitución de 1978 no emplea la expresión «ciudad autónoma». Su disposición transitoria quinta estableció que Ceuta y Melilla podrían constituirse en comunidades autónomas si sus respectivos ayuntamientos lo acordaban por mayoría absoluta y las Cortes Generales lo autorizaban mediante ley orgánica, conforme al artículo 144.b).

Por tanto, el constituyente contempló expresamente la posibilidad de que ambas ciudades accedieran a la condición de comunidades autónomas. No impuso, sin embargo, que necesariamente lo hicieran. La Constitución dejó abierta una vía cuyo ejercicio dependía de decisiones políticas e institucionales posteriores.

El artículo 144.b), por su parte, permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica y por motivos de interés nacional, «autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial». La presencia de dos verbos —autorizar y acordar— terminó adquiriendo una importancia decisiva.

La vía de la disposición transitoria quinta habría consistido en autorizar la iniciativa de Ceuta o Melilla para constituirse en comunidad autónoma. En 1995, sin embargo, las Cortes Generales no siguieron exactamente ese procedimiento. Optaron por aprobar directamente, mediante las leyes orgánicas 1/1995 y 2/1995, sendos Estatutos de Autonomía para las ciudades.

Los preámbulos de ambas leyes declaran que los Estatutos se establecen de acuerdo con el artículo 144.b), que expresan jurídicamente la identidad de cada ciudad y que definen sus instituciones, competencias y recursos. Añaden que Ceuta y Melilla acceden a un régimen de autogobierno y gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. No afirman, sin embargo, que se constituyan en comunidades autónomas.

Esa omisión no es meramente terminológica. Es la base de una categoría institucional distinta.

2. Por qué se optó por ciudades autónomas y no por comunidades autónomas

No existe una frase única en los trabajos parlamentarios que pueda considerarse la explicación oficial y definitiva de la decisión. El proceso respondió a una combinación de razones jurídicas, institucionales y políticas.

En primer lugar, se buscaba cerrar una anomalía del Estado autonómico. Entre la aprobación de la Constitución y 1995, Ceuta y Melilla habían permanecido fuera del mapa autonómico general, aunque contaban con regímenes municipales y fiscales singulares. Los Estatutos pretendían dotarlas de instituciones propias, competencias y recursos sin reproducir necesariamente toda la estructura de una comunidad autónoma.

En segundo lugar, el acuerdo político alcanzado entre los dos principales partidos nacionales de la época favoreció una fórmula de compromiso. Los debates parlamentarios muestran que algunos grupos defendían que los Estatutos debían declarar expresamente la constitución de Ceuta y Melilla en comunidades autónomas, mientras que el texto finalmente aprobado mantuvo la personalidad municipal de las ciudades y añadió sobre ella un régimen superior de autogobierno.

Durante la tramitación se sostuvo expresamente que el modelo permitía conservar el municipio y el ayuntamiento y, simultáneamente, dotar a las ciudades de una Asamblea, un presidente, un Consejo de Gobierno y competencias propias. El resultado fue aprobado en el Senado por una mayoría muy amplia, después de los acuerdos alcanzados entre el Gobierno y los partidos mayoritarios.

En tercer lugar, la fórmula permitía adaptar el autogobierno a las dimensiones territoriales y administrativas de dos ciudades que no estaban integradas en ninguna provincia. Una comunidad autónoma completa habría implicado reproducir, en espacios urbanos reducidos, varios niveles de administración territorial. El modelo aprobado concentró funciones municipales y autonómicas en una misma organización institucional.

Es posible añadir una consideración geopolítica: el estatus de Ceuta y Melilla siempre ha tenido una dimensión internacional derivada de su ubicación y de la reivindicación marroquí. No obstante, sería excesivo afirmar, sin documentación concluyente, que la fórmula de «ciudad autónoma» fue elegida exclusivamente o principalmente para evitar una reacción de Marruecos. Los debates acreditan con mayor claridad la búsqueda de consenso interno y de una estructura institucional singular que una supuesta negociación indirecta con Rabat.

3. El origen jurídico de la expresión «ciudad autónoma»

La expresión no constituye una categoría territorial expresamente enumerada por la Constitución. El artículo 137 dispone que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. No menciona las ciudades autónomas.

Su origen jurídico debe encontrarse en las leyes orgánicas de 1995 y en la práctica normativa posterior. Los Estatutos se refieren a «la ciudad de Ceuta» y «la ciudad de Melilla», reconocen su autonomía y establecen instituciones que exceden las de un municipio ordinario. De esa combinación surgió la denominación «ciudad autónoma», posteriormente consolidada en la legislación, el lenguaje administrativo y la práctica institucional.

La naturaleza jurídica de la figura fue aclarada por el Tribunal Constitucional. En el Auto 202/2000 y, especialmente, en la Sentencia 240/2006, el Tribunal negó que Ceuta y Melilla fueran comunidades autónomas en sentido constitucional. La razón principal fue que sus Estatutos no se aprobaron a través de la autorización prevista en la disposición transitoria quinta para constituirse como tales, sino mediante el segundo supuesto del artículo 144.b): el acuerdo directo de las Cortes Generales de otorgar un Estatuto a territorios no integrados en la organización provincial.

Al mismo tiempo, el Tribunal reconoció que ambas ciudades son municipios y forman parte de la organización territorial del Estado, aunque disfrutan de un régimen de autonomía cualitativamente más amplio que el municipal ordinario.

Podría decirse, por tanto, que Ceuta y Melilla son entidades territoriales de base municipal, dotadas de Estatuto de Autonomía, instituciones políticas propias y competencias de carácter parcialmente autonómico, pero sin alcanzar constitucionalmente la condición de comunidades autónomas.

II. Soberanía y ejercicio de competencias

1. Dos conceptos que no deben confundirse

La soberanía representa el poder jurídico supremo sobre un territorio. Incluye la potestad de determinar qué ordenamiento se aplica, qué autoridades poseen capacidad última de decisión y qué Estado ejerce la jurisdicción territorial.

El ejercicio de competencias es distinto. Un Estado soberano puede coordinar determinadas funciones con otro Estado, aceptar mecanismos conjuntos, reconocer decisiones extranjeras o permitir actuaciones operativas limitadas de autoridades externas sin perder necesariamente la soberanía sobre el territorio.

La cooperación internacional contemporánea está llena de ejemplos: patrullas policiales conjuntas, centros de coordinación fronteriza, convenios aduaneros, asistencia judicial, autoridades portuarias coordinadas, infraestructuras compartidas, mecanismos comunes de protección civil o sistemas de reconocimiento mutuo.

La existencia de cooperación no determina por sí misma quién posee la soberanía. La cuestión decisiva es quién conserva la última autoridad jurídica, bajo qué legislación actúan los organismos participantes y quién puede modificar, suspender o denunciar el acuerdo.

Sin embargo, la distinción tampoco permite afirmar que toda transferencia funcional sea irrelevante desde el punto de vista de la soberanía. Cuando las competencias cedidas son suficientemente amplias, permanentes, exclusivas o irreversibles, el ejercicio puede llegar a vaciar materialmente la soberanía formal.

2. Las competencias reservadas al Estado español

El artículo 149.1 de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materias directamente relacionadas con cualquier acuerdo sobre Ceuta y Melilla: nacionalidad, inmigración, extranjería, asilo, relaciones internacionales, defensa, Fuerzas Armadas, administración de justicia, legislación penal, seguridad pública y régimen aduanero y arancelario.

Ello significa que ni las instituciones de Ceuta y Melilla ni una eventual autoridad territorial conjunta podrían disponer libremente de esas materias. Cualquier acuerdo con Marruecos tendría que ser negociado y celebrado por el Estado español y respetar, además, el Derecho de la Unión Europea cuando afectara a fronteras exteriores, circulación de personas, aduanas, protección internacional o cooperación policial.

La Constitución permite que España celebre tratados internacionales. También permite, mediante el artículo 93, atribuir a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Pero esa posibilidad está sometida a ley orgánica y fue concebida para organizaciones o instituciones internacionales, no como una habilitación ilimitada para entregar competencias constitucionales a otro Estado mediante un acuerdo bilateral.

Los artículos 94 y 96 regulan la autorización parlamentaria y la incorporación de los tratados al ordenamiento interno. El artículo 95 añade un límite esencial: si un tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, será necesaria una reforma constitucional previa.

Por tanto, un tratado no puede modificar indirectamente la Constitución. La cooperación internacional es posible; la sustitución del orden constitucional mediante un convenio, no.

III. ¿Hasta dónde podría llegar la cooperación con Marruecos?

1. El espacio claramente admisible

En la zona jurídicamente menos problemática se encontrarían los mecanismos de cooperación que no alterasen la titularidad ni la capacidad decisoria final de España.

Podrían incluir:

• centros permanentes de coordinación policial y fronteriza;
• intercambio de información migratoria y criminal;
• protocolos conjuntos de búsqueda y salvamento;
• cooperación contra las redes de tráfico de personas;
• procedimientos acelerados para identificar nacionales y tramitar retornos conforme al Derecho español, europeo e internacional;
• planificación coordinada de emergencias;
• programas económicos transfronterizos;
• cooperación sanitaria y medioambiental;
• regulación de trabajadores transfronterizos;
• coordinación aduanera y comercial;
• órganos consultivos hispano-marroquíes;
• fondos bilaterales o europeos para el desarrollo de las regiones marroquíes limítrofes.

Estos acuerdos podrían ser muy intensos y producir efectos prácticos considerables sin afectar necesariamente a la soberanía. España seguiría legislando, administrando justicia, controlando sus fuerzas de seguridad y adoptando las decisiones finales dentro de las ciudades.

2. La zona constitucionalmente discutible

La dificultad aumentaría si el acuerdo atribuyera a Marruecos o a un organismo paritario facultades decisorias dentro del territorio español.

Entre las medidas controvertidas podrían encontrarse:

• la presencia permanente de agentes marroquíes en Ceuta o Melilla con poderes coercitivos propios;
• una autoridad conjunta con capacidad vinculante sobre la entrada y salida de personas;
• la participación marroquí en decisiones sobre residencia, asilo o expulsión;
• la administración compartida de puertos, aeropuertos o pasos fronterizos;
• una policía conjunta no sometida exclusivamente al mando español;
• la obligación de obtener el consentimiento de Marruecos para adoptar determinadas normas aplicables en las ciudades;
• mecanismos arbitrales cuyas decisiones prevalecieran sobre las autoridades y tribunales españoles.

Algunas de estas figuras podrían diseñarse de manera compatible con la Constitución si los representantes marroquíes actuaran únicamente como enlaces, observadores o cooperantes y si toda decisión con efectos jurídicos en España fuera adoptada por una autoridad española conforme al Derecho español.

La valoración cambiaría si el órgano conjunto pudiera impedir una decisión española, ejercer potestades públicas por derecho propio o aplicar legislación marroquí en las ciudades. En ese caso ya no se trataría únicamente de coordinación, sino de una posible transferencia de autoridad territorial.

3. El núcleo difícilmente disponible sin reforma constitucional

Un acuerdo entraría previsiblemente en contradicción con la Constitución si reconociera a Marruecos alguno de los siguientes elementos:

• soberanía o cosoberanía sobre Ceuta o Melilla;
• jurisdicción territorial general;
• poder legislativo autónomo dentro de las ciudades;
• mando compartido sobre la defensa;
• potestad judicial propia;
• capacidad para vetar decisiones soberanas del Estado español;
• aplicación territorial directa de la Constitución o de las leyes marroquíes;
• administración indefinida e irrevocable de las ciudades por una autoridad bilateral.

El artículo 1.2 de la Constitución atribuye la soberanía nacional al pueblo español y el artículo 2 proclama la unidad de la nación española. Un acuerdo que modificara la pertenencia territorial o estableciera una soberanía compartida no podría justificarse como mera cooperación administrativa. Requeriría, como mínimo, una reforma constitucional previa y probablemente una revisión por el procedimiento agravado del artículo 168 si afectara al título preliminar.

IV. El precedente de Gibraltar como técnica de negociación, no como analogía jurídica

Gibraltar no constituye una analogía jurídica válida con Ceuta y Melilla.

Su historia, su estatuto internacional, la identidad de los Estados implicados, los títulos territoriales invocados y su relación con la descolonización son diferentes. Utilizar Gibraltar para deducir consecuencias jurídicas sobre Ceuta o Melilla produciría comparaciones engañosas.

Sí puede resultar útil, en cambio, como ejemplo de una técnica diplomática: dos Estados pueden mantener intactas y expresamente reservadas sus posiciones jurídicas sobre soberanía y jurisdicción mientras negocian soluciones prácticas para problemas concretos.

España y el Reino Unido han celebrado memorandos y han participado en marcos europeos sobre derechos de los ciudadanos, trabajadores transfronterizos, fiscalidad, medio ambiente, cooperación policial, aduanas y circulación. Esos instrumentos han incluido cláusulas según las cuales su aplicación no prejuzga las respectivas posiciones jurídicas sobre soberanía y jurisdicción. La misma fórmula ha sido utilizada en las negociaciones más recientes sobre la relación futura de Gibraltar con la Unión Europea.

La enseñanza no es que Ceuta y Melilla puedan recibir el mismo tratamiento jurídico. La enseñanza es más limitada: la diplomacia permite encapsular una controversia, reservar formalmente las posiciones de las partes y cooperar en ámbitos donde existen intereses convergentes.

Una cláusula de este tipo aplicada hipotéticamente a Ceuta y Melilla podría establecer que:

1. España no renuncia a su afirmación de soberanía plena.
2. Marruecos no renuncia a su reivindicación.
3. El acuerdo no reconoce ni modifica ningún título territorial.
4. Las medidas adoptadas tienen exclusivamente finalidades prácticas, económicas, fronterizas o humanitarias.
5. Ninguna actuación podrá utilizarse como precedente jurídico en una controversia futura.

Esa cláusula reduciría el riesgo de que la cooperación fuera interpretada como reconocimiento de la posición contraria. No resolvería, sin embargo, todos los problemas constitucionales. La denominación del acuerdo no puede ocultar sus efectos reales. Si el contenido atribuyera a Marruecos poderes soberanos dentro de las ciudades, la reserva formal de posiciones no bastaría para hacerlo constitucional.

V. ¿Podrían España y Marruecos mantener sus posiciones y alcanzar un acuerdo práctico?

En términos teóricos, sí.

España podría declarar que el acuerdo se celebra en ejercicio de su soberanía y que Marruecos interviene únicamente como Estado vecino y socio de cooperación. Marruecos podría sostener que su participación no supone renunciar a sus reivindicaciones históricas. Ambas partes podrían concentrarse en cuestiones de movilidad, seguridad, economía y asistencia humanitaria.

Esa fórmula sería políticamente difícil, pero no desconocida en las relaciones internacionales. Numerosos acuerdos funcionales se celebran sin resolver previamente todas las controversias territoriales existentes.

El principal obstáculo no sería la mera coexistencia de posiciones jurídicas incompatibles. Sería determinar qué puede hacer exactamente Marruecos dentro o en relación con las ciudades.

Cuanto más se limite la participación marroquí a la cooperación desde su propio territorio, al intercambio de información y a órganos de consulta, más sólida sería la defensa constitucional del acuerdo.

Cuanto más se acerque Marruecos al ejercicio directo de potestades públicas en territorio español, más difícil resultaría distinguir la cooperación de una administración compartida o de una cesión encubierta.

VI. Una crisis humanitaria extraordinaria como hipótesis de trabajo

1. Naturaleza del supuesto

Puede imaginarse, únicamente como hipótesis analítica, una entrada simultánea de entre cincuenta mil y setenta mil personas en cada ciudad durante un periodo muy reducido.

Las cifras superarían ampliamente la capacidad ordinaria de recepción, identificación, alojamiento, asistencia sanitaria y mantenimiento del orden. No se trataría solo de una crisis migratoria, sino de una emergencia humanitaria, administrativa y de seguridad de primer orden.

El antecedente más cercano, aunque de una escala muy inferior a la planteada, se produjo en Ceuta en mayo de 2021, cuando varios miles de personas cruzaron la frontera en un intervalo muy breve. Algunas fuentes europeas sitúan la cifra en torno a ocho mil personas; aquel episodio mostró hasta qué punto la gestión fronteriza marroquí y las relaciones diplomáticas bilaterales pueden afectar directamente a la estabilidad de la ciudad.

El supuesto aquí considerado sería varias veces mayor y simultáneo en Ceuta y Melilla. No debe presentarse como una previsión, sino como una prueba de resistencia institucional.

2. Consecuencias inmediatas para España

España conservaría la obligación de mantener el orden público y proteger a las personas bajo su jurisdicción. Tendría que identificar a los recién llegados, atender a los menores, registrar solicitudes de protección internacional, garantizar asistencia médica y determinar qué personas podrían ser retornadas legalmente.

La capacidad física de las ciudades quedaría rápidamente desbordada. El traslado de personas a la península sería probablemente inevitable, pero podría producir tensiones políticas entre el Gobierno central y las comunidades autónomas llamadas a participar en la acogida.

La respuesta también estaría condicionada por el Derecho europeo, el principio de no devolución, las obligaciones relativas a menores y solicitantes de asilo y el control judicial de las actuaciones administrativas.

En el plano estratégico, la crisis revelaría que la seguridad cotidiana de Ceuta y Melilla no depende exclusivamente de las capacidades españolas desplegadas dentro de las ciudades. También depende de la disposición de Marruecos a controlar su propio territorio, vigilar las fronteras y cooperar en la readmisión e identificación.

3. Incentivos de España para negociar

Ante una crisis de esa magnitud, España tendría varios incentivos para buscar un acuerdo más profundo.

El primero sería la necesidad inmediata de detener nuevas entradas. Ningún dispositivo desplegado únicamente en el lado español podría sustituir completamente la prevención en el lado marroquí.

El segundo sería repartir los costes operativos y humanitarios. España intentaría obtener de Marruecos colaboración en la identificación, retorno y recepción de personas que hubieran partido de su territorio, siempre dentro de los límites del Derecho internacional y europeo.

El tercero sería estabilizar las fronteras a largo plazo. La crisis demostraría que los mecanismos ordinarios son insuficientes y que los compromisos políticos informales pueden resultar demasiado frágiles.

El cuarto sería evitar una militarización permanente de las ciudades. Un acuerdo eficaz de prevención y coordinación podría permitir que la respuesta no dependiera exclusivamente de barreras físicas, fuerzas policiales y despliegues extraordinarios.

El quinto sería europeizar la solución. España tendría interés en incorporar a la Unión Europea como fuente de financiación, respaldo político y garantías jurídicas.

España, sin embargo, también tendría fuertes incentivos para impedir que la crisis se convirtiera en instrumento de presión territorial. Cualquier negociación celebrada bajo una emergencia podría ser criticada como una concesión obtenida mediante coerción.

4. Incentivos de Marruecos para negociar

Marruecos también podría encontrar ventajas en un acuerdo.

En primer lugar, podría obtener financiación española o europea para el desarrollo económico, la vigilancia fronteriza, la creación de empleo y la gestión migratoria en las regiones septentrionales.

En segundo lugar, aumentaría su capacidad de influencia política en una cuestión de gran sensibilidad para España. Incluso sin obtener reconocimiento de su reivindicación territorial, Rabat podría adquirir una presencia institucional en la gestión regional.

En tercer lugar, podría conseguir mejores condiciones para los trabajadores transfronterizos, el comercio local y la circulación de personas y mercancías.

En cuarto lugar, un acuerdo podría reforzar su posición como socio indispensable de España y de la Unión Europea en el Mediterráneo occidental.

En quinto lugar, Marruecos podría presentar internamente el establecimiento de órganos paritarios o mecanismos especiales como un avance político, aunque el tratado excluyera expresamente cualquier modificación de soberanía.

Pero Marruecos también tendría costes. Una cooperación estable implicaría asumir compromisos verificables, aceptar mecanismos de supervisión y limitar la posibilidad de utilizar la política migratoria como instrumento flexible de presión. Además, un acuerdo que reconociera expresamente la aplicación exclusiva del Derecho español dentro de las ciudades podría resultar difícil de justificar ante sectores de la opinión pública marroquí.

VII. El acuerdo más próximo al límite constitucional

El modelo más avanzado concebible sin reconocer formalmente soberanía marroquí podría adoptar la forma de un tratado bilateral, acompañado por instrumentos de la Unión Europea y autorizado por las Cortes Generales.

No sería una administración conjunta de Ceuta y Melilla. Podría denominarse, por ejemplo, «Marco Hispano-Marroquí de Cooperación Fronteriza, Humanitaria y Económica para el Estrecho».

Sus elementos podrían ser los siguientes:

1. Reserva expresa de soberanía

El tratado declararía que no modifica ni prejuzga las respectivas posiciones jurídicas de España y Marruecos. España afirmaría que todas las actuaciones realizadas en Ceuta y Melilla se desarrollan bajo soberanía, jurisdicción y legislación españolas.

2. Consejo bilateral permanente

Se crearía un consejo compuesto por representantes de ambos Gobiernos, de Ceuta y Melilla y, posiblemente, de la Unión Europea.

El consejo elaboraría planes conjuntos y emitiría recomendaciones. Para reducir los problemas constitucionales, sus decisiones no serían directamente ejecutivas dentro de España. Necesitarían ser aprobadas o aplicadas por las autoridades españolas competentes.

3. Centro operativo de coordinación

Podría establecerse un centro permanente para el intercambio de información sobre movimientos migratorios, crimen organizado, trata de personas, emergencias sanitarias y riesgos fronterizos.

Los agentes marroquíes presentes en territorio español actuarían como enlaces, sin poderes policiales independientes. No podrían detener, registrar, interrogar coercitivamente ni adoptar decisiones administrativas.

4. Protocolo extraordinario de crisis

Cuando las entradas superaran un umbral previamente definido, se activarían automáticamente:

• refuerzos de vigilancia en ambos lados;
• equipos conjuntos de identificación documental;
• mecanismos rápidos de localización de familiares;
• asistencia humanitaria financiada por un fondo especial;
• procedimientos de traslado desde Ceuta y Melilla;
• intervención coordinada de organismos europeos;
• readmisiones individualizadas cuando fueran legalmente posibles;
• supervisión judicial y humanitaria.

5. Zona de desarrollo económico coordinado

España, Marruecos y la Unión Europea podrían financiar infraestructuras, formación profesional, logística, industria ligera y empleo en las áreas próximas a la frontera.

No sería una zona de soberanía compartida. Cada Estado aplicaría su legislación en su territorio, pero determinados proyectos serían planificados conjuntamente.

6. Gestión coordinada, no conjunta, de los pasos fronterizos

Podrían sincronizarse horarios, bases de datos, controles sanitarios, procedimientos aduaneros y sistemas tecnológicos.

La decisión de admitir o rechazar la entrada en España seguiría correspondiendo formalmente a autoridades españolas. Marruecos controlaría la salida desde su territorio.

7. Cláusulas de suspensión y denuncia

España debería conservar la posibilidad de suspender las actividades realizadas en su territorio si vulnerasen el orden público, los derechos fundamentales o la Constitución.

La existencia de una facultad efectiva de suspensión reforzaría el argumento de que no se ha producido una cesión irreversible de poder soberano.

Este modelo estaría muy cerca del límite porque institucionalizaría una participación marroquí constante en asuntos directamente relacionados con Ceuta y Melilla. Su constitucionalidad dependería menos de su nombre que de la distribución concreta de poderes.

VIII. Argumentos favorables a la constitucionalidad

Quienes defendieran la compatibilidad del acuerdo con la Constitución podrían formular los siguientes argumentos.

1. La soberanía permanecería formal y materialmente en España

El tratado no modificaría las fronteras, no reconocería soberanía marroquí y mantendría la aplicación exclusiva del Derecho español dentro de las ciudades.

2. Cooperar no equivale a transferir competencias

El intercambio de información, la coordinación y la participación en órganos consultivos no eliminan la potestad decisoria del Estado.

España ya coopera internacionalmente en materia policial, judicial, aduanera y migratoria sin que ello suponga perder soberanía.

3. Las decisiones internas serían españolas

Aunque fueran preparadas o negociadas en un órgano bilateral, las decisiones con efectos jurídicos en Ceuta y Melilla serían adoptadas por autoridades españolas y podrían ser impugnadas ante tribunales españoles.

4. La Constitución favorece la cooperación internacional

Los artículos 93 a 96 permiten la celebración de tratados y la participación española en estructuras internacionales. El Estado posee competencia exclusiva en relaciones internacionales y podría diseñar mecanismos de cooperación necesarios para proteger sus fronteras.

5. La reversibilidad confirmaría la conservación del poder soberano

Si España pudiera suspender el acuerdo y recuperar unilateralmente el ejercicio ordinario de todas las funciones, no existiría una transferencia definitiva.

6. El objetivo sería proteger, no reducir, la integridad territorial

El acuerdo podría justificarse como un instrumento para garantizar la estabilidad de Ceuta y Melilla, proteger a sus habitantes y reducir su vulnerabilidad ante crisis externas.

IX. Argumentos contrarios a la constitucionalidad

Los críticos podrían responder que el examen debe centrarse en la realidad y no en las fórmulas diplomáticas.

1. La soberanía puede vaciarse sin ser formalmente cedida

Si España quedara obligada a negociar con Marruecos todas las decisiones importantes sobre fronteras, comercio o seguridad, su potestad formal podría convertirse en una facultad meramente nominal.

2. Marruecos no es una organización internacional del artículo 93

La Constitución permite atribuir determinadas competencias a organizaciones o instituciones internacionales mediante ley orgánica, pero no contiene una habilitación equivalente e ilimitada para transferírselas bilateralmente a un Estado extranjero.

3. Un órgano paritario podría introducir un veto extranjero

Si las decisiones exigieran consenso, Marruecos tendría capacidad para impedir actuaciones españolas dentro de territorio español. Ese veto podría interpretarse como una forma de autoridad compartida.

4. Las potestades coercitivas son expresión directa de soberanía

Permitir que agentes marroquíes ejercieran poderes policiales por derecho propio en Ceuta o Melilla afectaría al monopolio estatal de la coerción y a las garantías constitucionales de los ciudadanos.

5. La permanencia podría transformar la cooperación en cogestión

Un sistema estable, indefinido y difícil de denunciar podría adquirir una dimensión constitucional distinta de la cooperación administrativa temporal.

6. La reserva de posiciones no corregiría un contenido inconstitucional

Una cláusula que declare intacta la soberanía española no sería suficiente si otras disposiciones atribuyeran materialmente jurisdicción o poder de decisión a Marruecos. El artículo 95 exigiría reformar previamente la Constitución si existiera contradicción entre el tratado y esta.

X. Riesgos políticos, jurídicos y estratégicos

1. Riesgo de legitimación progresiva

Aunque el acuerdo no reconociera la reivindicación marroquí, Marruecos podría utilizar su participación institucional como prueba de que la situación territorial requiere una solución bilateral especial.

España podría sostener exactamente lo contrario: que coopera con Marruecos porque es el Estado vecino, no porque posea título alguno sobre las ciudades.

La batalla interpretativa continuaría.

2. Riesgo de dependencia

Una cooperación muy profunda podría aumentar la dependencia española de la actuación marroquí. Si Marruecos suspendiera unilateralmente su colaboración, España podría encontrarse en una posición más vulnerable que antes.

3. Riesgo de incentivos perversos

Si una crisis extraordinaria condujera a concesiones políticas o económicas importantes, podría generarse la percepción de que la presión migratoria produce resultados diplomáticos. Incluso aunque Marruecos no hubiera provocado deliberadamente la crisis, esa percepción sería estratégicamente peligrosa.

4. Riesgo para los derechos fundamentales

La búsqueda de eficacia podría favorecer procedimientos acelerados de rechazo, devolución o identificación incompatibles con el derecho de asilo, la protección de menores, el principio de no devolución o la tutela judicial efectiva.

La constitucionalidad del acuerdo no dependería únicamente de la soberanía. También tendría que respetar los derechos fundamentales y el Derecho europeo.

5. Riesgo de división interna

Un acuerdo negociado en plena emergencia podría polarizar a la sociedad española y a las propias poblaciones de Ceuta y Melilla. Algunos lo interpretarían como una garantía de estabilidad; otros, como el inicio de una cesión gradual.

La ausencia de participación efectiva de las instituciones y habitantes de las ciudades agravaría ese riesgo.

6. Riesgo de provisionalidad permanente

Las medidas excepcionales tienden en ocasiones a consolidarse. Un mecanismo creado para responder a una emergencia podría convertirse en un sistema ordinario sin haber sido sometido a un debate constitucional suficiente.

7. Riesgo de conflicto con la Unión Europea

Ceuta y Melilla forman parte del territorio español y de la Unión, aunque poseen especialidades en materias fiscales, aduaneras y fronterizas. Un acuerdo bilateral no podría desplazar unilateralmente las obligaciones europeas de España.

La participación de la Unión Europea sería probablemente necesaria en cualquier modelo ambicioso relacionado con controles fronterizos, visados, circulación de personas, protección internacional, datos personales o fondos comunitarios.

XI. La importancia del control constitucional y parlamentario

Un acuerdo cercano al límite constitucional no debería entrar en vigor únicamente mediante decisiones administrativas o protocolos secretos.

Sería necesario determinar si requiere autorización de las Cortes Generales conforme al artículo 94, si algunas de sus disposiciones exigen ley orgánica y si procede solicitar al Tribunal Constitucional una declaración previa sobre su compatibilidad con la Constitución.

El artículo 95.2 permite al Gobierno o a cualquiera de las Cámaras requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe contradicción entre la Constitución y un tratado aún no ratificado. Ese mecanismo sería especialmente apropiado en un asunto de esta importancia.

La participación parlamentaria cumpliría además una función política. Un acuerdo que afectara de manera duradera a Ceuta y Melilla necesitaría una legitimidad superior a la proporcionada por una mayoría gubernamental coyuntural.

También resultaría razonable incorporar formalmente a las Asambleas y autoridades de ambas ciudades, sin confundir su participación con la competencia exclusiva del Estado en relaciones internacionales.

Conclusión

Ceuta y Melilla no son comunidades autónomas, aunque poseen Estatutos de Autonomía, instituciones propias y un régimen de autogobierno más amplio que el de los municipios ordinarios. La figura de la «ciudad autónoma» nació de las leyes orgánicas de 1995 y de la decisión política de utilizar el artículo 144.b) de la Constitución sin culminar la vía prevista para constituirlas en comunidades autónomas.

Esa singularidad no reduce la soberanía española sobre las ciudades. Tampoco impide una cooperación muy amplia con Marruecos.

España y Marruecos podrían, teóricamente, mantener intactas sus posiciones jurídicas sobre la soberanía y alcanzar acuerdos prácticos. La experiencia de Gibraltar demuestra que es posible reservar una controversia y cooperar en cuestiones concretas, aunque Gibraltar no sea una analogía jurídica aplicable a Ceuta y Melilla.

El límite constitucional no se encuentra en la existencia misma de cooperación, sino en sus efectos. Un acuerdo sería más defendible cuanto más claramente preservara la legislación, la jurisdicción, el mando y la decisión final de España. Sería más cuestionable cuanto más atribuyera a Marruecos poderes coercitivos, capacidad de veto o autoridad directa dentro de las ciudades.

Una entrada simultánea de decenas de miles de personas alteraría profundamente los incentivos de las partes. España necesitaría cooperación marroquí para estabilizar la frontera; Marruecos podría aspirar a financiación, influencia institucional y ventajas económicas. Esa convergencia podría abrir una negociación que en circunstancias ordinarias parecería políticamente imposible.

Pero una crisis no ampliaría las facultades constitucionales del Estado ni convertiría en constitucional lo que no lo fuera. La urgencia podría modificar las decisiones políticas; no eliminaría los límites jurídicos.

El acuerdo más próximo al límite admisible sería probablemente un sistema institucionalizado de coordinación fronteriza, humanitaria, policial y económica, con órganos bilaterales permanentes y participación europea, pero sometido a tres condiciones esenciales: ausencia de reconocimiento territorial, aplicación exclusiva del Derecho español dentro de Ceuta y Melilla y conservación de la capacidad decisoria final por las autoridades españolas.

Incluso bajo esas condiciones persistiría una discusión jurídica razonable. Para unos, se trataría de cooperación internacional avanzada al servicio de la soberanía española. Para otros, podría constituir una forma de cogestión incompatible con la Constitución.

No existe una respuesta automática porque el Derecho constitucional no juzgaría el acuerdo por su denominación, sino por su contenido, su funcionamiento real y el grado de poder efectivo concedido a Marruecos.

La cuestión decisiva sería, en último término, muy concreta: tras la entrada en vigor del acuerdo, ¿seguiría pudiendo España adoptar y ejecutar por sí misma las decisiones soberanas fundamentales dentro de Ceuta y Melilla?

Si la respuesta fuera inequívocamente afirmativa, existirían argumentos sólidos para defender la constitucionalidad. Si fuera negativa —o si dependiera sistemáticamente del consentimiento de Marruecos— ya no se estaría hablando simplemente de cooperación, sino de una transformación del orden territorial que difícilmente podría realizarse sin reformar previamente la Constitución.