Ceuta y Melilla ocupan hoy una posición absolutamente singular dentro de la organización territorial de España. No pertenecen a ninguna provincia, no forman parte de ninguna comunidad autónoma y tampoco son, en sentido jurídico estricto, comunidades autónomas.
Son ciudades dotadas de Estatutos de Autonomía propios desde 1995.
Esta excepcionalidad puede parecer una cuestión meramente administrativa, pero no necesariamente lo es. En mi opinión, mantener a Ceuta y Melilla como dos pequeñas unidades territoriales separadas del sistema provincial y autonómico ordinario español no les proporciona ninguna ventaja política evidente y, por el contrario, contribuye a mantenerlas permanentemente como una excepción.
Existe, sin embargo, otra posibilidad que merece ser estudiada seriamente:
integrar Ceuta en la provincia de Cádiz y Melilla en la provincia de Málaga y, por medio de esa integración provincial, incorporarlas plenamente a la Comunidad Autónoma de Andalucía.
El resultado sería sencillo:
Ceuta → Cádiz → Andalucía → España
Melilla → Málaga → Andalucía → España
No se trataría de crear dos nuevas comunidades autónomas. Tampoco de crear dos nuevas provincias. Se trataría precisamente de lo contrario: incorporar definitivamente ambas ciudades a la estructura territorial ordinaria del Estado español.
Una vinculación que no sería artificial
La propuesta no surgiría de la nada.
Ceuta ha mantenido históricamente una importante vinculación administrativa con Cádiz, mientras que Melilla la ha mantenido con Málaga. Durante distintos momentos de la historia contemporánea española esas relaciones fueron especialmente estrechas.
Sin embargo, ambas ciudades evolucionaron hacia un régimen administrativo singular y llegaron al actual Estado autonómico fuera de la organización provincial ordinaria.
La Constitución de 1978 contempló expresamente la posibilidad de que Ceuta y Melilla llegaran a constituirse en comunidades autónomas. Pero esa posibilidad nunca llegó a materializarse plenamente.
Cuando en 1995 se aprobaron sus respectivos Estatutos, Ceuta y Melilla adquirieron un importante grado de autogobierno, pero no fueron constituidas jurídicamente como comunidades autónomas equivalentes a Andalucía, Galicia, Cataluña, Madrid o cualquiera de las demás.
El resultado es la peculiar situación actual.
¿Solucionaría algo convertirlas ahora en comunidades autónomas?
Formalmente, sí resolvería una anomalía.
Políticamente, tengo muchas más dudas.
Convertir Ceuta y Melilla en las comunidades autónomas número 18 y 19 significaría continuar tratándolas como dos territorios españoles completamente separados de la organización territorial peninsular.
Cambiaría su categoría jurídica, pero no necesariamente su posición política.
Seguiríamos teniendo:
España → Ceuta
y
España → Melilla.
Por eso existe una alternativa mucho más interesante: dejar de acentuar su singularidad e integrarlas en estructuras territoriales españolas mucho mayores.
Ceuta podría convertirse en un municipio de Cádiz.
Melilla podría convertirse en un municipio de Málaga.
Y ambas pasarían, como consecuencia, a formar parte de Andalucía.
¿Permite la Constitución hacerlo?
Existe un argumento constitucional considerablemente más sólido de lo que inicialmente podría suponerse.
El artículo 141.1 de la Constitución establece que la provincia es una agrupación de municipios y dispone expresamente que:
«Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.»
Por tanto, la Constitución no considera inmutables los límites provinciales. Todo lo contrario: establece expresamente el procedimiento legislativo mediante el cual pueden alterarse.
Eso abre una posible vía para que Ceuta sea incorporada territorialmente a Cádiz y Melilla a Málaga.
Pero inmediatamente aparece otra pregunta.
¿Habría que reformar también el Estatuto de Autonomía de Andalucía?
Sorprendentemente, existen argumentos muy importantes para sostener que no.
La importancia del artículo 2 del Estatuto andaluz
El Estatuto de Autonomía para Andalucía no delimita geográficamente cada centímetro de su territorio ni contiene una relación cerrada de todos sus municipios.
Su artículo 2 utiliza otra técnica:
«El territorio de Andalucía comprende el de los municipios de las provincias de Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla.»
La consecuencia jurídica potencial es extraordinariamente interesante.
Si Ceuta pasa legalmente a ser un municipio de la provincia de Cádiz, pasa a encontrarse dentro de la propia definición territorial utilizada por el Estatuto andaluz.
Y exactamente lo mismo ocurriría con Melilla si se incorporase a Málaga.
No habría que convertir a Ceuta y Melilla directamente en «territorio andaluz».
La operación sería provincial:
Ceuta se incorpora a Cádiz.
Melilla se incorpora a Málaga.
Y el propio artículo 2 del Estatuto produciría la consecuencia autonómica, porque Andalucía comprende los municipios pertenecientes a esas provincias.
El Tribunal Constitucional ya ha estudiado un problema parecido
Naturalmente, una interpretación tan importante no debería sostenerse únicamente sobre una lectura literal del Estatuto.
Aquí adquiere especial relevancia la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1986, dictada a propósito del problema territorial del Condado de Treviño.
El Tribunal analizó precisamente qué ocurre cuando el territorio de una comunidad autónoma está definido por referencia a los municipios que forman sus provincias.
Y estableció una doctrina especialmente significativa: cuando las provincias conservan su identidad, una modificación de sus territorios que produzca también una modificación del territorio autonómico no supone, en principio, una reforma formal del Estatuto de Autonomía.
La razón es sencilla.
Si el Estatuto dice que la comunidad está formada por los municipios pertenecientes a determinadas provincias, el territorio concreto de esas provincias puede cambiar sin que cambie la definición contenida en el Estatuto.
Aplicado a nuestro caso:
Cádiz continuaría siendo Cádiz.
Málaga continuaría siendo Málaga.
Andalucía continuaría teniendo las mismas ocho provincias.
Pero Cádiz tendría incorporado el municipio de Ceuta y Málaga el municipio de Melilla.
Por tanto, existe un argumento jurisprudencial muy importante para sostener que semejante operación podría realizarse sin necesidad de reformar el Estatuto de Andalucía.
Andalucía, naturalmente, tendría que quererlo
Que posiblemente no fuera necesaria una reforma estatutaria no significa que semejante decisión pudiera adoptarse a espaldas de Andalucía.
La misma doctrina constitucional admite que en las modificaciones territoriales intervengan las diferentes voluntades institucionales afectadas.
Y parece difícil imaginar una alteración de esta magnitud sin el consentimiento expreso del Parlamento de Andalucía.
Aquí aparece además otro elemento interesante del propio Estatuto andaluz.
Su artículo 108 establece una mayoría reforzada para determinadas leyes especialmente importantes. Entre ellas se encuentran precisamente las que afectan a la organización territorial.
Estas leyes requieren el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento de Andalucía en una votación final sobre el conjunto del texto.
No se llaman «leyes orgánicas andaluzas», porque la ley orgánica es una categoría legislativa estatal prevista por la Constitución. Pero funcionalmente existe aquí una garantía semejante: determinadas decisiones fundamentales no pueden aprobarse por una mayoría ordinaria.
Una incorporación de Ceuta y Melilla a Andalucía mediante Cádiz y Málaga sería, difícilmente podría discutirse, una decisión fundamental de organización territorial.
Por ello, una ley andaluza aprobada por mayoría absoluta podría constituir un instrumento particularmente adecuado para expresar el consentimiento de Andalucía.
Y, sobre todo, deberían quererlo los ceutíes y los melillenses
Una operación territorial de semejante importancia no debería realizarse contra la voluntad de quienes viven en Ceuta y Melilla.
Sus Estatutos de 1995, curiosamente, no fueron aprobados mediante referéndum popular. Fueron aprobados por las Cortes Generales mediante leyes orgánicas.
Los propios Estatutos establecen además que su reforma requiere, en todo caso, aprobación mediante ley orgánica de las Cortes Generales. Si la iniciativa de reforma parte de sus respectivas Asambleas, se exige una mayoría de dos tercios.
Pero una cosa es determinar cuáles son los requisitos jurídicos mínimos y otra muy diferente decidir cuál sería el procedimiento democráticamente más apropiado.
Ante una decisión territorial de esta magnitud, la voluntad de los ceutíes y de los melillenses debería quedar fuera de toda duda.
Por ello, el procedimiento debería articular alguna forma constitucionalmente válida de consulta directa a ambas poblaciones, además de la participación de sus instituciones representativas.
No porque necesariamente exista hoy una disposición que obligue a celebrar exactamente esos dos referendos para esta operación, sino porque resultaría políticamente difícil defender una transformación tan importante sin un mandato democrático inequívoco de las poblaciones directamente afectadas.
Una posible arquitectura jurídica
No existe actualmente en la legislación española un procedimiento denominado «incorporación de Ceuta a Cádiz» o «incorporación de Melilla a Málaga».
Por tanto, sería necesario construir jurídicamente el procedimiento.
Pero las piezas constitucionales fundamentales parecen existir.
Podría plantearse, con las garantías jurídicas correspondientes, aproximadamente de la siguiente manera:
1. Voluntad de Ceuta y Melilla.
Las instituciones de ambas ciudades expresarían formalmente su voluntad de abandonar su actual régimen territorial singular y de integrarse respectivamente en Cádiz y Málaga.
Esa voluntad podría reforzarse mediante consulta directa a sus ciudadanos conforme al procedimiento constitucional que correspondiese.
2. Consentimiento de Andalucía.
El Parlamento de Andalucía aprobaría la incorporación, previsiblemente mediante una ley relativa a su organización territorial y, por tanto, con la mayoría absoluta exigida por el artículo 108 del Estatuto.
3. Intervención de las Cortes Generales.
Las Cortes aprobarían mediante ley orgánica la correspondiente alteración de los límites provinciales, conforme al artículo 141.1 de la Constitución.
La ley establecería la integración de Ceuta en Cádiz y de Melilla en Málaga y coordinaría la transformación o desaparición de sus actuales regímenes estatutarios.
4. Incorporación efectiva.
Desde la entrada en vigor de la nueva organización:
Ceuta sería un municipio de Cádiz.
Melilla sería un municipio de Málaga.
Y, conforme al artículo 2 del Estatuto andaluz, ambas quedarían integradas territorialmente en Andalucía.
El procedimiento concreto necesitaría, naturalmente, un estudio legislativo exhaustivo antes de convertirse en una iniciativa real. Pero existe una diferencia fundamental entre afirmar que quedan cuestiones técnicas por resolver y afirmar que la Constitución impide semejante operación.
No parece existir una prohibición constitucional evidente.
De excepción territorial a normalidad territorial
Pero el verdadero argumento a favor de esta propuesta no es exclusivamente jurídico.
Es político.
En mi opinión, la actual excepcionalidad territorial de Ceuta y Melilla no las beneficia.
España ha construido desde 1978 un sistema territorial basado fundamentalmente en municipios, provincias y comunidades autónomas.
Ceuta y Melilla permanecen parcialmente fuera de esa arquitectura.
Y precisamente dos territorios cuya españolidad es periódicamente cuestionada desde el exterior permanecen configurados internamente como excepciones territoriales.
Quizá merezca la pena preguntarse si no sería más conveniente hacer exactamente lo contrario.
No singularizarlas todavía más.
No convertirlas en dos nuevas comunidades autónomas.
No mantener indefinidamente una categoría territorial especial.
Sino incorporarlas con absoluta normalidad al entramado territorial español.
Ceuta dejaría de ser únicamente Ceuta frente al Estado.
Sería también Cádiz.
Sería Andalucía.
Y sería España.
Melilla dejaría de ser únicamente Melilla frente al Estado.
Sería también Málaga.
Sería Andalucía.
Y sería España.
Una cuestión de peso político
La soberanía española sobre Ceuta y Melilla no depende de esta reorganización territorial.
Eso debe quedar completamente claro.
Ceuta y Melilla son territorio español independientemente de que sean ciudades autónomas, municipios integrados en provincias o hipotéticas comunidades autónomas.
Por tanto, esta propuesta no pretende fabricar un nuevo título jurídico de soberanía.
La cuestión es otra.
Se trata de determinar qué organización territorial interna resulta políticamente más conveniente para ambas ciudades.
Una Ceuta integrada en Cádiz estaría también institucionalmente vinculada a una de las grandes comunidades autónomas españolas.
Lo mismo ocurriría con una Melilla integrada en Málaga.
Sus problemas dejarían de ser exclusivamente problemas de dos pequeñas ciudades y del Gobierno central. También serían problemas directamente propios de las instituciones andaluzas.
El Parlamento de Andalucía tendría representación procedente de esos territorios conforme al sistema electoral que hubiera que adaptar.
La Junta de Andalucía tendría responsabilidades sobre ellos dentro de sus competencias.
Cádiz tendría a Ceuta entre sus municipios.
Málaga tendría a Melilla entre los suyos.
Ceuta y Melilla dejarían de encontrarse territorialmente solas.
Cuatro voluntades
Al final, una operación de esta naturaleza debería descansar sobre algo mucho más importante que cualquier artificio jurídico: una acumulación extraordinaria de legitimidades democráticas.
La voluntad de los ceutíes.
La voluntad de los melillenses.
La voluntad de Andalucía expresada a través de su Parlamento.
Y la voluntad del Estado expresada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
Si todas esas voluntades coincidieran, resultaría difícil explicar qué principio constitucional fundamental se estaría vulnerando mediante la integración.
Estaríamos hablando de ciudadanos españoles que desean integrarse en provincias españolas; de una comunidad autónoma española que acepta incorporarlos; y de unas Cortes Generales que, ejerciendo una competencia que la propia Constitución les atribuye, modifican mediante ley orgánica los límites provinciales correspondientes.
Naturalmente, una propuesta política real exigiría informes del Consejo de Estado, estudios constitucionales detallados, legislación transitoria, adaptación electoral, distribución competencial, financiación, régimen fiscal y numerosos ajustes administrativos.
Pero ninguna de esas dificultades administrativas debe confundirse con una imposibilidad constitucional.
Ceuta, Cádiz, Andalucía, España
Melilla, Málaga, Andalucía, España
Quizá la mejor manera de proteger la singularidad cultural e histórica de Ceuta y Melilla no sea mantener su singularidad territorial.
Pueden conservar sus peculiaridades históricas, culturales, fiscales y geográficas sin necesidad de permanecer fuera del sistema provincial y autonómico ordinario.
Después de décadas siendo una excepción, podría plantearse justamente el camino contrario:
normalizar definitivamente su posición dentro de la estructura territorial española.
Ceuta como municipio de Cádiz.
Melilla como municipio de Málaga.
Ambas dentro de Andalucía.
Y las dos, como siempre, dentro de España.
No se trataría de cambiar su españolidad.
Se trataría de cambiar la manera en que España las integra territorialmente.
